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公务员分类改革期待突破-公务员考试网

2016-05-30 10:11:05 字号: | | 【 打印 】
  国家公务员考试网获悉,2016年4月18日,深化公务员分类改革取得了新的进展--中央深改组第二十三次会议审议通过了《专业技术类公务员管理规定(试行)》和《行政执法类公务员管理规定(试行)》。会议指出,深化公务员分类改革,加快建立专业技术类、行政执法类公务员管理制度。要着眼于提高管理效能和科学化水平,确立体现工作性质和职位特点的职业发展通道,分类录用、分类考核、分类培训,突出对公务员特别是基层公务员的持续激励,更好调动公务员积极性。
  4月22日,人力资源和社会保障部新闻发言人表示,下一步,人社部将依据这两个规定,结合不同类别公务员的工作性质和职位特点,依法有序平稳地推行公务员分类改革。
  公务员分类改革,是一项关乎全国700多万名公务员切身利益的改革。自2006年1月施行的公务员法明确规定“国家实行公务员职位分类制度”以来,我国的公务员分类改革已经走过十年时间。将专业技术类和行政执法类公务员分开,为两类公务员分别建立各自的管理制度,是落实深化公务员分类改革内容的第一步。上述两个规定的审议通过,说明这项“硬骨头”改革即将迈出关键一步。
  分类是科学管理的基础
  近150年来,无论是采用何种分类管理制度,世界各国均以实现公务员管理的科学化为最终目标,分类管理也因此成为实现科学管理的逻辑起点与实践的第一步,成为科学管理的必然选择。
  分类能保证政府效率。与传统行政组织不同,现代政府规模庞大,人数众多,分工的细化导致职位工作基本都是专门性工作。因此,现代政府能够指挥统一、协调一致、秩序井然,需要以专业为基础的分类管理,以保证行政效率。
  分类能准确激励。受资源总量的限制,公务员对职数、物质以及其他激励的需求与政府供给之间是一对长期矛盾。此时,激励的准确性就显得尤为重要。科学分类后,能充分考虑不同工作性质公务员的职位特性,以及其面临的行政环境的复杂多样性,也就能最大程度地提高激励的准确性。
  分类能兼顾多数人的职业发展。公务员的发展要走职业化道路,这是公务员管理科学化的基本结论,它解决了三个问题。一是严格的入口资格保证了公务员队伍的整体素质。二是根据工作性质的不同设计的职务序列,为不同类别公务员提供了不同的职业发展空间。三是不同类别的职务晋升标准为公务员素质能力提升指明了方向。
  早在1993年国家公务员暂行条例颁布之时,深圳市就曾以之为依据,借鉴香港的做法尝试进行公务员分类管理。2006年,公务员法的出台又为深圳的探索提供了一次重要机遇。2008年8月,国家公务员局将全国唯一的公务员分类管理试点的任务交给了深圳。
  2010年2月,深圳市政府印发《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法(试行)》和《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法(试行)》,公务员分类管理试点正式启动。在一些垂直管理部门,如海关、环保、税务等,也分别于2009年、2011年开展过不同形式的人员分类管理的探索。
  四大问题叠加
  我国公务员分类改革长期难以取得实质性进展的原因是多方面的。其中,理性精神不足、关系尚未理顺、类别划分模糊、改革推进路径不明等四大问题的叠加,是迟滞改革的最重要原因。
  其一,一些层级公务员分类管理的理性精神不足。中国的公务员制度沿袭于计划经济时代。多年来,我国的公务员制度改革沿着符合社会治理现代化要求的方向迈进,并取得了一定的成绩。然而,分类管理的价值追求,要真正贯彻于公务员管理并具体转化为公务员的日常行为,仍有相当长的路要走。
  其间最为关键的问题有两个。一是公务员既定的职位职责如何与现实更好结合。在目前各级行政机关的现实运转中,各类公务员的岗位职责是确定的,但其实际的行政活动,却更多是听从上级判断与安排,忙于大量的临时性工作。这样普遍存在的“管理现实”,与公务员分类管理的价值取向有所参差。
  二是专业技术类公务员的制度设计,尚未完全以专业分工为基础。2006年1月施行的公务员法,将公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等。其中,专业技术类公务员的等级制度,应以专业分工为基础。原则上,上级对下级的权威只限于专业范围,上级只能发布与工作有关的指令,下级也只在公务上有服从上级的义务。
  然而在现实中,上级不仅有权指挥下级做与职位有关的工作,也可以要求下级做与职位无关的工作。这种上下级之间的权属关系,与专业技术类公务员的专业分工关系,存在错位。
  其二,党管干部原则与公务员分类管理之间的关系有待理顺。党管干部是党的组织路线为政治路线服务的一项有力保障,是巩固党的执政地位的重要保证,是包括公务员制度在内的所有人事制度改革的基本政治前提。党管干部原则与公务员分类管理之间,具有内在统一性:党管干部是基本原则,分类管理是党管干部原则的具体实现形式。
  从当前的现状和探索来看,如何处理好党管干部原则与分类管理改革之间的关系,在实践层面还存在认识误区和思想顾虑。需要在捋清关系、达成共识的基础上,持续积累经验,创新管理方式。
  其三,类别划分标准在实际需要与科学性上如何渐进平衡。科学界定类别划分标准,是实现公务员分类管理重要的切入点。公务员法将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。这样的分类主要是出于“管理的需要”,实际操作中较难判定某种职位到底归于何种类别,有时只能采取“整建制”的方式划定。
  比如在环保系统,基层单位行政执法职位超过90%,该基层单位就整建制地划为行政执法职位。税务系统也将县级以下机关所有职位一揽子划为行政执法职位。这种方式表面上解决了问题,但由于类别没有进一步细化,各类公务员只能按同一标准招考、考核、晋升,难免会出现管理错位的情况,这对于公务员的职业发展而言是一种不公平。
  其四,分类改革的推进路径不明。从传统的“大一统”式的干部人事制度,到公务员暂行条例再到公务员法,我国公务员分类管理的推进是渐进式的,其中的一些重大内容和细化规则,仍有待明确。比如,健全职务与职级序列是实现公务员分类的关键。分类改革如果只是将公务员分为三类,而不能合理地分离其“职务与职级”的实际功能,就无法体现职位的差异性。
  “徒法不足以自行”,制度变革需要汇聚改革的内生与外在的推动力量。公务员分类管理,如何在推进过程中充分借助“自上而下”的推动并吸纳“自下而上”的经验,值得深入探讨、持续探索。
  抓住改革要害
  事物总在发展变化中进步。《专业技术类公务员管理规定(试行)》与《行政执法类公务员管理规定(试行)》的审议通过,标志着公务员分类改革迈上了一个新的台阶。公务员分类管理才刚刚起步,未来的路依然很长。当前,抓住问题的要害,解决一些根本问题至关重要。
  其一,系统设计、统一规则。公务员分类管理的推进,是整个政府改革框架中的一个有机组成部分,与政治体制改革、行政体制改革尤其是政府机构改革、政府职能转变、干部人事制度改革等密切相关。因此,公务员分类改革需要在政治、行政体制改革的大系统中把握方向、措施、力度与进度。
  一方面,政治体制改革、行政体制改革的总体框架,为公务员分类管理的推进设定了目标和方向。公务员分类改革不能脱离我国现实国情,必须与国家的政治、行政改革的需要保持一致。另一方面,公务员分类改革是一项“牵一发而动全身”的系统工程,统一规则是取得理想效果的必要条件之一。
  统一规则,包括改革内容的统一设计与改革进程的统一安排两个基本方面。改革内容的统一设计,要求各级政府以及政府各部门的改革方案不能“各吹各的号,各唱各的调”。中国是单一制国家,各级政府以及政府各部门的人事架构具有高度同质性,如果各级政府和部门各搞一套,或一个部门孤军深入,必然带来政府之间以及部门之间对应的脱节,出现彼此不适应的状况。改革进程的统一安排,则要求各项改革措施在时间安排上能够合理衔接,确保改革过程循序渐进,一环紧扣一环,一步一个脚印。
  其二,能力建设与激励保障并行,兼顾各方发展。毋庸讳言,公务员分类管理中的难题在于,推进这项改革中获益各方的利益往往难以衡量。公务员分类管理是一次以制度变革为载体,提升公务员队伍整体素质能力的重要契机,这当然对国家、政府、社会有利。
  但是,这项改革要想顺利推进,也必须对广大公务员有利。因此,推进公务员分类管理必须在拓展公务员的职业发展空间、改善公务员待遇方面切实有所作为。这样才能换来广大公务员的肯定与支持,保证改革进程的顺利进行。
  其三,有条件的地方先行先试,积极试点,逐步推开。从推进公务员分类管理的具体方式来看,一步到位全面推开的条件还不具备。因此改革的基本走向,应是选择人员结构比较有代表性、过去管理比较规范的地区或部门,如上海、北京等地或工商、海关、税务等系统先行先试,然后再平稳有序地全面推开。
  在中国,公务员分类管理没有现成的道路可走,也没有现成的经验可搬,改革的广泛共识需要逐步积累,社会各界对于实施公务员分类管理的成效也需要实践成果来提供足够的信心。因此,应鼓励有条件的地方先行先试,“摸着石头过河”,吸取教训,总结经验,少走弯路,标杆示范,凝聚共识,增强信心,真正探索出一条中国特色的公务员分类管理的成功道路。
 
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关键词:公务员
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